Stephan Breitenmoser: "Es ist kein Zufall, dass der ESC in Basel stattfindet"

Die Verfassung von Basel-Stadt wird 20 Jahre alt. Der emeritierte Professor für Staats-, Europa- und Völkerrecht sagt im Interview, warum es das Regierungspräsidium braucht.

Von Thomas Gubler

Herr Breitenmoser, die neue Basler Kantonsverfassung wird 20 Jahre alt. Hat sie sich bewährt?

Stephan Breitenmoser: Ja, das kann man sicher sagen. Und ich denke, die Totalrevision hat sich auch gelohnt. Die vorherige Verfassung aus dem Jahr 1889 enthielt gerade 58 Paragrafen, keinen Grundrechtskatalog und nur wenige Bestimmungen über die staatlichen Aufgaben. Die neuen 149 Paragrafen machen den modernen Leistungs-, Sozial- und Rechtsstaat Basel für die Bevölkerung besser sichtbar. Sie geben Politik und Behörden präzisere Vorgaben, damit die Verwaltung und die Gerichte die Gesetze erarbeiten und anwenden können. Die einzelnen materiellen und institutionellen Neuerungen haben ebenfalls einen praktischen Mehrwert gebracht. Die Einführung des Regierungspräsidiums mit einem Präsidialdepartement sowie die Verkleinerung des Grossen Rats von 130 auf 100 Mitglieder stehen dabei im Vordergrund.

 

Sie waren damals als Mitglied des Verfassungsrats ganz vorne mit dabei. Herrschte zu Beginn des neuen Jahrtausends noch so etwas wie Aufbruchstimmung?

Der in den 60er-Jahren ausgearbeitete moderne Entwurf für eine Wiedervereinigung von Basel-Stadt und Baselland, der bekanntlich gescheitert ist, gab in den Jahren danach den Anstoss zu Verfassungsrevisionen in zahlreichen anderen Kantonen. Die neue Basler Verfassung hat diese Entwicklung fortgeführt, gleichzeitig aber auch für Basel spezifische Akzente gesetzt und einzelne Neuerungen eingeführt. Die Arbeitsweise des Verfassungsrats war leider zu oft und zu stark von den politischen Parteigrenzen und Parteienstärken bestimmt. Denn im Unterschied zu anderen kantonalen Verfassungsrevisionen konnte er sich nicht auf einen bereits ausgearbeiteten Entwurf eines anerkannten Verfassungsrechtlers abstützen. Auch wollte der Verfassungsrat einen Entwurf des Justizdepartements nicht als Leitlinie und Vorgabe benutzen.  

 

Mit welchen Konsequenzen?

Auf der einen Seite wurde dadurch ein offener und vertiefter Diskurs über Grundfragen von Demokratie und Föderalismus zumindest teilweise verhindert. Auf der anderen Seite wurden gerade dadurch konsensfähige Kompromisse erzwungen oder – positiv formuliert – ermöglicht. Nur in wenigen Bereichen konnten diese harten politischen Ausmarchungen durch überparteiliche Koalitionen überwunden werden. Etwa in der Frage der kantonalen Aussenbeziehungen unter Einschluss des Regierungspräsidiums, bei der öffentlichen Anerkennung von Kirchen und Religionsgemeinschaften und bei der Autonomie der Einwohnergemeinden Riehen und Bettingen. Am Ende honorierten die Basler Stimmberechtigten diese breit abgestützten Kompromiss- und Konsenslösungen mit einer beeindruckend hohen Zustimmung von über 75 Prozent. 

"Gerade in Bern wurden wir allzu lange allzu wenig wahrgenommen."  

Bei der Totalrevision betrat man vor allem mit dem vierjährigen Regierungspräsidium Neuland. Wollte man da eine Art Stadtpräsidium konstruieren?

Das frühere System mit dem jährlich wechselnden Regierungspräsidium gab Basel vor allem nach aussen kein Gesicht. Den Aktivitäten fehlte zudem die Konstanz. Die sehr unterschiedlichen Interessen und Sprachregionen der jeweiligen Regierungsräte bestimmten weitgehend die Beziehungen zu Bern, zu den schweizerischen Kantonen und zu den ausländischen Grenzregionen. Dadurch waren diese oft nur sehr schwach und kaum nachhaltig. Von einem zielgerichteten und erfolgreichen Lobbying konnte jedenfalls keine Rede sein.

 

Und das hat sich gebessert?

Die persönlichen und politischen Eigenschaften und Fähigkeiten sowie die Ausstrahlungskraft der jeweiligen Amtsinhaber sind tatsächlich von grosser Bedeutung. Ich glaube, es ist kein Zufall, dass ein Basler Regierungspräsident in den Bundesrat gewählt worden ist und der diesjährige ESC in Basel stattfindet.

 

Das Amt des Regierungspräsidenten wird aber von den Amtsträgern unterschiedlich verstanden und ausgeübt. Beat Jans war ein anderer Präsident als Guy Morin und Conradin Cramer ein anderer als Elisabeth Ackermann. Ist dies im Sinne der Erfinder?

Das trifft sicher zu. Und es zeigt, wie sehr dieses von den täglichen politischen Departementsgeschäften befreite Regierungspräsidium Freiräume für unterschiedliche kreative und führungsstarke Persönlichkeiten schafft. So können die vielfältigen Interessen von Basel-Stadt nicht nur gegen innen und gegenüber den Nachbarkantonen, sondern insbesondere auch gegenüber dem angrenzenden Ausland und gegenüber Bundesbern vertreten werden. Gerade in Bern wurden wir allzu lange allzu wenig wahrgenommen.

 

Etwa 15 Jahre nachdem die Verfassung in Kraft trat, sollte das Präsidium wieder abgeschafft und die Regierung verkleinert werden. Die Stimmberechtigten lehnten 2022 eine entsprechende Initiative ziemlich deutlich ab. Wurde das Amt dadurch gefestigt?

Das Regierungspräsidium war im Verfassungsrat stark umstritten. Die Abstimmung von 2022 bestätigte nicht nur die demokratische Legitimation und die repräsentative Funktion des Regierungspräsidiums, sondern stärkte sie auch zweifellos.

"Die Abschaffung der Bürgergemeinde wurde als 'Killerfaktor' angesehen."

Wir haben heute eine Mischform aus Kanton und Stadtstaat mit einem Zwitterparlament, das zugleich Kantonsrat und Gemeinderat ist. Wäre die Totalrevision zu Beginn dieses Jahrhunderts nicht eine Gelegenheit gewesen, eine richtige Einwohnergemeinde Basel zu schaffen? 

Eine vertiefte Diskussion darüber, ob es die Bürgergemeinde braucht, beziehungsweise ob sie durch eine selbständige Einwohnergemeinde der Stadt Basel ersetzt werden soll, war wegen der Parteigrenzen und -stärken im Verfassungsrat nicht möglich. Die Abschaffung der Bürgergemeinde wurde zudem, wie auch ein Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer, als zu grosse Hypothek und damit als "Killerfaktor" für eine erfolgreiche Volksabstimmung angesehen.

 

Bei einer Wiedervereinigung müsste dies doch nachgeholt werden?

Würde eine Wiedervereinigung mit Baselland in Zukunft tatsächlich verwirklicht, müsste dies wohl auch eine eigenständige Einwohnergemeinde Basel zur Folge haben. Die Zielsetzung einer Wiedervereinigung wurde im Verfassungsrat aber von Anfang an als nicht opportun betrachtet und durch eine verstärkte Zusammenarbeit ersetzt, die auch die anderen Nachbarkantone und -regionen einschliesst.

 

Die Basler Verfassung hat auch im Bereich der Grundrechte Akzente gesetzt, indem sie – etwa bei den nicht direkt einklagbaren Sozialrechten – über die Bundesverfassung hinausgeht. Macht das Sinn, und lassen sich diese Grundrechte tatsächlich realisieren?

Die Grundrechte sind in der Schweiz umfassend durch die Bundesverfassung und die für die Schweiz verbindlichen internationalen Abkommen wie etwa die Europäische Menschenrechtskonvention gewährleistet. Dennoch wollte sich der Verfassungsrat nicht mit einem blossen allgemeinen Verweis auf diese Garantien begnügen. Mit den Grundrechtszielen, die nicht direkt vor Gericht geltend gemacht werden, sondern die der Gesetzgeber verwirklicht, sollen die rechtsstaatliche und soziale Verpflichtung des Staates festgelegt und sichtbar gemacht werden.

"Die Bedeutung von Kantonsverfassungen im praktischen Alltag ist heute in der Tat eher gering."

Anders als die Bundesverfassung werden Kantonsverfassungen in der Öffentlichkeit nur wenig wahrgenommen. Haben sie heute noch die gleiche Bedeutung wie Ende des 19. und zu Beginn des 20. Jahrhunderts, als die kantonalen Kompetenzen noch zahlreicher waren?

Die Bedeutung von Kantonsverfassungen im praktischen Alltag ist heute in der Tat eher gering. Das liegt zunächst am Vorrang des Bundesrechts vor dem kantonalen Recht. Und durch die in den letzten Jahren stark zunehmenden Gesetze und Verordnungen des Bundes sowie die Urteile der Bundesgerichte werden Wahrnehmung und Bedeutung der Kantonsverfassungen weiter stark eingeschränkt.

 

Sind Kantonsverfassungen unabdingbar für ein föderalistisches System?

Diese Frage ist staatsrechtlich und politisch unterschiedlich zu beantworten: Im schweizerischen Staatsrecht ergibt sich die Notwendigkeit einer Kantonsverfassung aus der Bundesverfassung. In einem föderalistischen System wäre dies aber nicht zwingend notwendig. Theoretisch könnten alle Bestimmungen ohne Weiteres durch Gesetze normiert werden.

 

Und politisch?

Die politische Bedeutung von Kantonsverfassung ist dagegen weiterhin beachtlich. Das hat sich nicht zuletzt in der fünfjährigen Ausmarchung im Basler Verfassungsrat gezeigt. Denn im politischen Prozess der Verfassungsgebung geht es nicht zuletzt auch darum, Selbstverständnis, Eigenständigkeit und Staatlichkeit kenntlich zu machen. Dies kam augenfällig etwa bei der Gründung des Kantons Jura und seiner Abgrenzung gegenüber Bern zum Ausdruck. Und ähnlich hat auch die Totalrevision der Kantonsverfassung des Kantons Baselland seine Abgrenzung und Vollwertigkeit gegenüber dem Kanton Basel-Stadt markiert.

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